Milatović je prije tri dana vratio na ponovno razmatranje Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o unutrašnjim poslovima, koji je i Skupština Crne Gore donijela 6. marta.
Predsjednik Crne Gore Jakov Milatović vratio je 6. marta 2026. godine na ponovno razmatranje Zakon o Agenciji za nacionalnu bezbjednost, koji je Skupština Crne Gore 28. saziva usvojila na drugoj sjednici prvog redovnog (proljećnog) zasijedanja 2026. godine.
U nastavku donosimo integralno obrazloženje koje je poslato Skupštini.
“Kao predsjednik Crne Gore, u potpunosti podržavam unapređenje normativnog okvira u sektoru bezbjednosti, kao i reformske aktivnosti koje sprovodi sadašnje rukovodstvo Agencije za nacionalnu bezbjednost. U tom smislu pozdravljam donošenje onih zakonskih rješenja koja će doprinijeti unapređenju rada te institucije”, navodi se u saopštenju.
Priroda odnosa uređenih ovim zakonom, kao i opravdana povećana osjetljivost javnosti, obavezuju nas na poseban stepen opreza i odgovornosti. Negativne prakse iz prošlosti, koje su rezultirale brojnim krivičnim postupcima protiv bivših čelnika Agencije, upravo vezano za nadležnost Agencije, trajni su podsjetnik da zakonska ovlaštenja moraju biti precizno definisana, a nezavisni nadzor strog i efikasan.
Imajući u vidu navedeno, a rukovodeći se principom potpune usklađenosti sa evropskim standardima, smatram potrebnim ukazati na sporne odredbe usvojenog zakona. S pravom su ih upozorili i Evropska komisija, ali i nevladine organizacije koje se bave ovom oblašću (MANS, Alternativni institut, HRA i dr.).
1. Neusklađenost sa acquis-em EU
Odredbe usvojenog zakona nisu usklađene sa Općom uredbom EU o zaštiti podataka (GDPR) i Direktivom o provođenju zakona EU (LED), kako je zvanično saopšteno iz Evropske komisije. Iako EK ostavlja mogućnost naknadnog usaglašavanja do kraja pregovora, sa aspekta interesa građana Crne Gore i zaštite njihovih osnovnih prava, od ključne je važnosti da se pravni okvir u ovoj osjetljivoj oblasti odmah uskladi sa najvišim evropskim standardima, a ne da se proces odlaže bez jasnih razloga za to.
2. Nepoštovanje Ustava Crne Gore i međunarodnih standarda u pogledu prava na privatnost
Ključno sporno rješenje Zakona ogleda se u ukidanju dosadašnjeg sudskog odobrenja za primjenu mjera tajnog nadzora koje obuhvataju praćenje, nadzor i elektronsko pretraživanje na javnom mjestu uz korištenje tehničkih sredstava za dokumentaciju. To je mjera koja omogućava tajno i sistematsko bilježenje pokreta, kontakata, ponašanja i navika pojedinca. Iako se ove mjere provode u javnom prostoru, njihova priroda i obim pokazuju da mogu omogućiti dubinski i sistematski uvid u privatni život pojedinca, a sve to bez prethodnog odobrenja suda.
Takvo rješenje treba posmatrati u svjetlu ustavnih i međunarodnih garancija prava na privatnost. Članom 40. Ustava Crne Gore propisano je da se “garantuje pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života”. Ova ustavna garancija obavezuje zakonodavca da restriktivno i odgovarajućim zaštitnim mehanizmima reguliše mjere koje mogu ozbiljno zadirati u privatnu sferu građana, što u ovom slučaju nije slučaj.
Zaštitu privatnosti potvrđuju i međunarodni instrumenti zaštite ljudskih prava, koji su obavezujući za Crnu Goru. Član 12. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima propisuje da niko ne smije biti podvrgnut proizvoljnom miješanju u njegov privatni život, porodicu, dom ili prepisku. Isti princip sadržan je u članu 17. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, koji zabranjuje nezakonito ili proizvoljno miješanje u privatni život i jamči pravo na pravnu zaštitu od takvog miješanja.
Na evropskom nivou, član 8. Evropske konvencije o ljudskim pravima jamči pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života, doma i prepiske, uz pravilo da se javna tijela mogu miješati u ostvarivanje ovog prava samo ako je takvo miješanje propisano zakonom i neophodno u demokratskom društvu radi zaštite legitimnih ciljeva, uključujući nacionalnu sigurnost i javnu sigurnost.
Iz ovih ustavnih i međunarodnih standarda proizilazi da nije dovoljno da zakon jednostavno predvidi mogućnost tajnog nadzora. Kada mjera omogućava sistematsko prikupljanje podataka o kretanju, kontaktima i ponašanju osoba, zakon istovremeno mora obezbijediti efikasne mehanizme zaštite od samovolje i zloupotrebe. Ukidanjem prethodne sudske saglasnosti ovaj zaštitni mehanizam je oslabljen, jer odluka o narušavanju privatnosti ostaje isključivo u rukama izvršne vlasti, koja predlaže i sprovodi mjeru, bez prethodne kontrole nezavisnog organa sudske vlasti.
3. Ignoriranje presuda Evropskog suda za ljudska prava o granicama privatnosti u javnom prostoru
Tajne mjere nadzora su po svojoj prirodi takve da nužno zadiru u pravo na privatnost. Upravo zbog toga se međunarodni standardi ne zasnivaju na činjenici da je njihova primjena u svakom slučaju zabranjena, već na činjenici da mora postojati jasna ravnoteža između interesa države u zaštiti sigurnosti i prava pojedinca na privatnost. Ova ravnoteža je obezbeđena zaštitnim mehanizmima, a jedan od najvažnijih među njima je nezavisni nadzor nad primenom takvih mera.
Da bi ovaj zaštitni mehanizam uopće imao smisla, prvo mora biti jasno da dotična mjera spada u pravo na privatnost. Upravo to potvrđuje i praksa Evropskog suda za ljudska prava. Sud je jasno pokazao da činjenica da se određene radnje, poput praćenja i nadzora, poduzimaju na javnom mjestu, ne znači da su izvan zaštite člana 8. Evropske konvencije.
U slučaju Uzun protiv Njemačke, Evropski sud za ljudska prava je utvrdio da GPS praćenje također predstavlja ometanje privatnog života, iako se odvija u javnom prostoru. Sud je naglasio da su vizuelni i audio nadzor još osjetljiviji jer mogu otkriti više informacija o ponašanju osobe.
Iz presuda Evropskog suda proizilazi jasan zaključak: takve mjere same po sebi nisu nedopustive, ali upravo zato što zadiru u pravo na privatnost moraju biti praćene efikasnim zaštitnim mehanizmima. U konkretnom slučaju, problem nije što zakon predviđa mogućnost njihove primjene, već što ukida jedan od ključnih zaštitnih mehanizama njihove primjene — prethodni sudski nadzor. Time se narušava ravnoteža između legitimnog interesa države u pogledu nacionalne sigurnosti s jedne strane i zaštite prava građana na privatnost s druge, što nije u skladu sa standardima Evropskog suda za ljudska prava.
4. Prestanak sudskog nadzora bez valjanog razloga
Dodatno zabrinjava to što nije dat nikakav uvjerljiv i logičan razlog za ukidanje prethodnog sudskog odobrenja. Ranije zakonsko rješenje je već dozvoljavalo hitno postupanje u slučajevima u kojima prijete posljedice, tako da je direktor Agencije mogao odmah naložiti primjenu mjere, uz obavezu da zahtjev za odobrenje bez odlaganja podnese sudu, koji je morao odlučiti u roku od 48 sati. Ukoliko odobrenje nije izdato, mjera je morala biti obustavljena, a prikupljeni materijal uništen. Samo postojanje ovakvog modela pokazuje da je bilo moguće istovremeno osigurati operativnu efikasnost i nezavisnu kontrolu. Dakle, potpuno isključenje suda iz postupka ne može se opravdati praktičnim razlozima, već predstavlja slabljenje postojeće zaštite Ustavom zagarantovanog prava na privatnost. Posebno je važno da predmetna mjera može trajati do dvije godine, a zakon ne propisuje jasno šta se dešava sa prikupljenim podacima nakon završetka mjere, što dodatno pojačava potrebu za prethodnim sudskim nadzorom.
5. Potreba za dodatnom revizijom ostalih spornih rješenja
Pored navedenih razloga, važno je istaći i da Zakon nije pripremljen i usvojen sa dovoljno inkluzivnim pristupom i pravnom sigurnošću, iako reguliše posebno osjetljiva pitanja vezana za privatnost, rad Agencije, raspolaganje javnim sredstvima i položaj zaposlenih. Na potrebu za dodatnom revizijom ukazao je i specijalni izvjestilac Ujedinjenih naroda za pravo na privatnost, koji je izrazio zabrinutost zbog određenih rješenja i nepostojanja odgovarajućih zaštitnih garancija. Slične primjedbe stigle su iz domaće struke i zainteresovane javnosti, ne samo u vezi sa mjerama tajnog nadzora, već iu vezi sa pitanjima javnih nabavki, zasnivanja i prestanka radnog odnosa.
Vraćanjem ovog zakona na ponovno odlučivanje, omogućavam predlagaču zakona da otkloni navedene normativne nedostatke i predloži Skupštini Crne Gore zakon koji će biti u potpunosti u skladu sa Ustavom i evropskim standardima.
Shodno tome, smatram da je potrebno redefinisati Skupštinu Crne Gore u skladu sa ovim zakonom.
